Муниципальный залоговый фонд и ипотека муниципальной недвижимости
Муниципальный залоговый фонд служит мощным инструментом для получения дополнительной отдачи от имущества, имеющегося или создаваемого на территории муниципального образования.
Основной целью создания муниципального залогового фонда является повышение эффективности управления муниципальным имуществом, включая недвижимость.
При этом в качестве вспомогательных целей рассматриваются такие, как:
— обеспечение привлечения заимствований для финансирования текущих расходов бюджета муниципального образования;
— обеспечение привлечения инвестиций на территорию муниципального образования для создания новых объектов недвижимости, в том числе объектов инфраструктуры;
— использование неликвидных или низколиквидных земельных участков в качестве обеспечения обязательств по «проектным» муниципальным займам.
При этом главным условием использования залогового фонда для реализации указанных целей является формирование источников покрытия тех обязательств, для обеспечения которых используется залог муниципальной недвижимости. В противном случае возникает риск утраты имущества, включаемого в состав муниципального залогового фонда.
В соответствии с пунктом 3 статьи 340 Гражданского кодекса Российской Федерации ипотека здания допускается только с одновременной ипотекой земельного участка, на котором оно расположено. Если и здание, и земельный участок находятся в публичной собственности, необходимо заключать договор об ипотеке обоих объектов недвижимости одновременно. Однако статья 63 Федерального Закона от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее – «Закон об ипотеке») прямо запрещает ипотеку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, заключение только договора об ипотеке здания, без ипотеки земельного участка, признается ничтожной сделкой.
Поскольку непосредственная передача муниципальной недвижимости в залог не признается легитимной сделкой, практический интерес представляют такие организационно-правовые конструкции, которые позволяют использовать объекты муниципальной недвижимости в качестве предмета залога не напрямую, а опосредованно – через передачу имущества во владение или в собственность другим юридическим лицам – целевым назначением и при условии сохранения контроля над этим имуществом.
В настоящее время легитимным признаётся только один случай, когда недвижимое имущество передается в хозяйственное ведение целевым назначением для использования в качестве обеспечения заемных обязательств. Кредиторы, предоставляя кредиты (займы) под залог имущества, принадлежащего унитарному предприятию, рассчитывают на то, что их интересы находятся под защитой закона.
В случае если собственник-учредитель все-таки изымет находящееся в хозяйственном ведении имущество, обремененное залогом, кредиторы такого унитарного предприятия вправе в судебном порядке требовать:
— либо признания унитарного предприятия банкротом, после чего поступить в соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 56 Гражданского кодекса Российской Федерации;
— либо признания по суду действий публичной власти незаконными, и возврата изъятого имущества надлежащему владельцу.
Поэтому одним из центральных вопросов о целесообразности передачи недвижимого имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия является вопрос о продолжительности использования этого имущества, так как изъятие имущества у унитарного предприятия должно неизбежно приводить к его ликвидации. Из этого следует, что недвижимое имущество из состава муниципального залогового фонда должно передаваться в хозяйственное ведение в бессрочном порядке.
Согласно пункту 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Итак, передача в залог недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении, возможна только с согласия собственника-учредителя унитарного предприятия.
Из вышесказанного следует, что при формировании муниципального залогового фонда в части недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, необходимо строго следовать принципу целевого назначения имущества, включаемого в состав залогового фонда. Очевидно, что это имущество должно передаваться предприятию не для его использования в производственно-коммерческой деятельности, а для использования исключительно в качестве предмета залога по обязательствам муниципального образования. Хотя это и не исключает ситуации, когда заложенное имущество может использоваться и в целях осуществления производственно-коммерческой деятельности. Но самоцелью при этом все равно остается передача имущества в залог (ипотеку). Иллюстрацией этому может служить ситуация, когда муниципальное унитарное предприятие, целевым образом созданное и наделенное недвижимым имуществом в виде предприятия как имущественного комплекса, привлекает под залог этого имущества кредитные средства для финансирования своей производственной программы. Очевидно, что передача в залог недвижимого имущества, принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения, возможна только с согласия собственника-учредителя.
Возвращаясь к залогу муниципального недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении, следует еще раз отметить, что при залоге здания (сооружения) одновременно передаются в залог арендные права на земельный участок, находящийся во владении у муниципального унитарного предприятия.
Таким образом, в состав муниципального залогового фонда должны включаться не только здания (сооружения), находящиеся в муниципальной собственности и переданные в хозяйственное ведение, но и земельные участки, занятые этими зданиями (сооружениями), и необходимые для их использования.
Итак, при формировании муниципального залогового фонда в его состав включаются здания (сооружения), принадлежащие муниципальным унитарным предприятиям или подлежащие передаче в хозяйственное ведение, и земельные участки, занятые этими зданиями (сооружениями) и необходимые для их использования. Для передачи в залог здания (сооружения) и арендных прав на земельный участок необходимо, как это уже отмечалось выше, получение согласия собственника здания (сооружения) и земельного участка. Роль такого согласия может играть прямое указание собственника-учредителя муниципальному предприятию о необходимости заключения договора об ипотеке недвижимости, находящейся у него в хозяйственном ведении. Однако при этом следует иметь в виду, что такое указание будет правомочно, если в уставе предприятия будет присутствовать прямая запись о том, что оно наделяется недвижимостью целевым образом, в том числе и в целях ее использования в качестве объекта залога (ипотеки).
Если залогом (ипотекой) обеспечивается обязательство муниципального образования, а не обязательство унитарного предприятия, последнее выступает в этих отношением в роли третьего лица (залогодателя), а муниципалитет – должником. В качестве такого обязательства обычно рассматриваются кредиты и займы.
§
Казна как элемент и механизм государственного и общественного устройства, известна с древних времен, выполняя функции хранилища государственных ценностей, используемых для обеспечения властных полномочий и хозяйственных целей.
В гражданском законодательстве понятие казны определяется по «остаточному принципу» как средства соответствующего бюджета и иное государственное (или муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (или муниципальными) предприятиями и учреждениями.
В соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части:
а) государственную и муниципальную казну;
б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.
Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
Казна выступает источником обеспечения государственного долга и возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Необходимость нормативного регулирования процессов формирования и управления казной определяется расширяющимся вовлечением государственной собственности в хозяйственный оборот, с отчуждением и приобретением объектов собственности. Субъект федерации и муниципальное образование могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных отношениях, в других гражданско-правовых сделках только в объеме имущества казны.
Использование хозяйствующими субъектами (в том числе унитарными предприятиями) имущества казны на основе аренды позволяет в случае неэффективной деятельности сохранить его от нецелевого отчуждения и защитить интересы государственного собственника. Казна служит одним из показателей эффективности органов государственной власти и управления. Цель организационного формирования казны — повышение эффективности управления государственной собственностью, вовлечение ее в гражданский оборот, совершенствование системы учета собственности и ее сохранности.
Казна ведет учет объектов собственности, организует поиск, восстановление в учете ранее утраченной интеллектуальной и иной собственности, регистрацию прав собственности, обеспечивает хранение имущества, перешедшего в государственную собственность, и ее рациональное содержание. Объекты собственности, зачисленные в казну, не подлежат обложению налогом на имущество.
Муниципальную казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
В состав муниципальной казны входит имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и не закрепленное за муниципальными учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. 
Функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, муниципальные образования осуществляют непосредственно. Эти положения закреплены в пункте 3 статьи 214 и пункте 2 статьи 215 ГК РФ и в пунктах 1, 2 статьи 125 ГК РФ.
Органы местного самоуправления при использовании и управлении имуществом муниципальной казны решают следующие задачи:
а) пообъектный учет имущества, входящего в муниципальную казну, своевременное отражение его движения;
б) сохранение и приумножение в составе муниципальной казны имущества, управление и распоряжение которым обеспечивает привлечение в доход местного бюджета дополнительных средств, а также сохранение в составе муниципальной казны имущества, необходимого для исполнения вопросов местного значения, возложенных законом на муниципальное образование;
в) выявление и применение наиболее эффективных способов использования муниципального имущества;
г) контроль сохранности и использования муниципального имущества по целевому назначению.
Учет имущества, составляющего муниципальную казну, и контроль его движения осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления путем занесения соответствующей информации в специальный раздел Реестра муниципальной собственности. Для проверки фактического наличия и состояния недвижимого имущества муниципальной казны в муниципальных образованиях должны проводиться его плановые и внеплановые инвентаризации.
Источниками образования муниципальной казны может быть имущество:
а) вновь созданное или приобретенное за счет средств бюджета муниципального образования;
б) переданное в муниципальную собственность муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной и муниципальной собственности;
в) переданное безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;
г) изъятое на законных основаниях из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий и оперативного управления муниципальных учреждений;
д) оставшееся после ликвидации муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений;
е) полученное в результате совершения гражданско-правовых сделок;
ж) переданное в муниципальную собственность в случаях, если это имущество в силу закона не может принадлежать лицу, в собственности которого оно оказалось;
з) приобретенное по давности владения;
и) полученное после расторжения сделок приватизации в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
к) полученное по решению суда в случаях применения последствий недействительности сделок с недвижимым имуществом, относящимся к муниципальной казне;
л) полученное в результате совершения органами местного правления иных действий, предусмотренных действующим законодательством..
Включение в состав муниципальной казны имущества, образованного за счет вышеперечисленных источников осуществляется на основании решения уполномоченного органа местного самоуправления, устанавливающего источник и порядок образования имущества.
Недвижимое имущество выбывает из муниципальной казны в результате:
— внесения в уставные фонды создаваемых муниципальных унитарных предприятий либо передачи в хозяйственное ведение действующим муниципальным унитарным предприятиям;
— передачи в оперативное управление создаваемым или действующим муниципальным учреждениям;
— внесения в качестве взносов в фонды и автономные некоммерческие организации;
— внесения в качестве вкладов в акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
— отчуждения по гражданско-правовым договорам;
— обращения взыскания на недвижимое имущество (в том числе являющееся предметом залога); 
— потерь, возникших вследствие причинения вреда недвижимому имуществу, а также его уничтожения либо повреждения и при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях при родного и техногенного характера;
— совершения иных действий, предусмотренных действующим законодательством.
Недвижимое имущество, выбывающее из муниципальной казны, отчуждается муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании.
Основными способами использования имущества, находящегося в муниципальной казне по сложившейся практике являются:
— передача имущества во временное владение и пользование или во временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам аренды (имущественного найма);
— передача имущества в безвозмездное временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам безвозмездного пользования имуществом (ссуды);
— передача имущества на определенный срок для осуществления управления им в интересах муниципального образования коммерческим организациям по договору доверительного управления имуществом.
Условия и порядок передачи имущества, составляющего муниципальную казну, в аренду, безвозмездное пользование, залог и распоряжение им иными способами регулируются действующим законодательством и правовыми актами органов местного управления, принятыми в пределах их компетенции, а также соответствующими договорами.
Вопросы и задания:
1. Перечислите проблемы нормативно-правового регулирования ипотеки (залога) в РФ.
- Перечислите основные положения договора залога. Какое имущество может быть предметом залога?
3. Перечислите права и обязанности залогодателя и залогодержателя. Приведите примеры.
4. В чём заключается сущность залога с оставлением заложенного имущества у залогодателя?
5. Каково назначение муниципального залогового фонда? В чём заключаются особенности ипотеки муниципальной недвижимости?
6. Перечислите назначение и состав государственной и муниципальной казны.
7. Перечислите цели и задачи использования имущества, находящегося в муниципальной казне.
8. Перечислите способы использования имущества, находящегося в муниципальной казне. В каких случаях недвижимое имущество выбывает из муниципальной казны?
Глава 2.6. Система внутреннего и внешнего контроля над распоряжением и использованием государственного и муниципального имущества
§
Одним из важнейших механизмов обеспечения эффективного государственного регулирования экономики является система внутреннего и внешнего контроля над распоряжением и использованием государственного и муниципального имущества. Важнейшая функция контроля – обеспечить соблюдение установленных норм и правил использования объектов государственной и муниципальной собственности в деятельности хозяйствующих субъектов.
При этом контрольные органы должны не только фиксировать нарушения, упущенную выгоду и ущерб для государства как собственника данного имущества, но и анализировать причины таких нарушений с целью устранения их причин или минимизации их негативных последствий для экономического развития государства и муниципального образования.
К органам, осуществляющим внутренний контроль (в структуре исполнительной власти) эффективного распоряжения федеральной собственностью и ее использования, относятся Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и его структурное подразделению — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (правопреемник Министерства имущества РФ). Кроме того, к таким органам относятся: Российский фонд федерального имущества (РФФИ), Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), Федеральная служба Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), Министерство природных ресурсов РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам и Федеральная антимонопольная служба. Кроме того, в субъектах федерации внутренний контроль осуществляют территориальные управления по управлению федеральным имуществом (ТУ), межрегиональные территориальных управлений по управлению федеральным имуществом (МТУ), органы по управлению государственным имуществом субъектов федерации и комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ).
Отдельно следует выделить функции Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом:
— осуществляет контроль над управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью;
— контролирует поступления в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности;
— осуществляет контроль над реализацией высвобождаемого военного имущества;
— назначает и проводит проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и учреждений, а также организаций с долей участия Российской Федерации не менее 25% их уставного капитала.
К органам, осуществляющим внешний контроль (вне структуры исполнительной власти), относятся Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ. Счетная палата РФ является независимым органом государственного финансового контроля, предусмотренным конституцией.
Задачами Счетной палаты, среди прочих, являются:
— организация и осуществление контроля над своевременным исполнением неналоговых доходов федерального бюджета, включая доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности;
— определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности;
— оценка обоснованности неналоговых доходов проектов федерального бюджета;
— анализ выявленных отклонений от установленных показателей неналоговых доходов федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
— регулярное представление Совету Федерации и Государственной
думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о
ходе исполнения федерального бюджета, в том числе в части поступлений доходов от использования федеральной собственности, а так же о результатах проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом, в соответствии с законодательством на Счетную палату возложен не только контроль за поступлениями средств в федеральный бюджет, но и контроль эффективности использования федеральной собственности и распоряжения ею. Значимость данного направления работы Счетной палаты объясняется существенным влиянием экономической отдачи от федеральной собственности на макроэкономические процессы, в том числе на бюджетную систему страны.
Счетная палата осуществляет государственный контроль использования имущества объектов федеральной собственности и распоряжения им:
— государственного имущества, закрепленного за федеральными ГУПами;
— государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями;
— объектов федерального недвижимого имущества, в том числе за пределами территории РФ;
— долей и паёв РФ в уставных капиталах обществ и товариществ;
— имущества, не закрепленного за федеральными ГУПами и учреждениями (государственная казна РФ).
Кроме того, Счетная палата наделена правом проведения экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) имущества. Так, согласно п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах» в случае, если владельцем более 2% голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование, для определения рыночной стоимости имущества обязательно привлечение государственного финансового органа. Следовательно, счетная палата как внешний орган государственного финансового контроля должна быть наделена правом проведения, в частности, экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) акций акционерных обществ, особенно стратегически значимых.
Генеральная прокуратура РФ (и её структуры) осуществляет надзор над соблюдением действующего законодательства в сфере использования объектов государственной и муниципальной собственности. Счетная палата РФ (и её структуры) является независимым органом государственного контроля над поступлением средств в бюджеты различных уровней и эффективностью использования государственного и муниципального имущества и распоряжения им.
В основе системы как внутреннего, так и внешнего контроля лежит несколько общих принципов.
Независимость. Эффективный контроль возможен, если контролирующий орган ни прямо, ни косвенно не зависит от подконтрольных органов или лиц. Подобная независимость требует разделения субъекта и объекта контроля. Например, во Франции организованы так называемые межминистерские органы контроля.
Наличие надлежащим образом утвержденных норм, регламентирующих цели, задачи и процедуры государственного финансового контроля.
Необходимость дополнения внутреннего контроля внешним («контроль над контролерами»).
Возможность применения санкций по результатам соответствующих действий контролирующих органов. Обеспечение государственного контроля за финансово-экономической деятельностью предполагает применение нормативно установленных санкций по отношению к субъектам, не соблюдающим установлений законодательства.
Полнота и эффективность государственного контроля зависят, прежде всего, от состояния учета объектов федеральной собственности и ведения реестра федерального имущества. Под организацией инвентаризации и ведение реестра и регистрация прав собственности необходимо понимать следующее: инвентаризацию государственных и муниципальных земель и земель предприятий, организаций и частных лиц; регистрацию прав на недвижимое имущество; регистрацию ограничений вещных прав; формирование прав, связанных с жилищным фондом. При этом появляются огромные сложности, возникшие в государственном регулировании вещных прав ни недвижимое имущество, появившиеся в силу особенностей исторического развития Российской Федерации и непродуманной организации государственного управления недвижимостью.
§
В отношении эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями (ГУПами и МУПами) контроль включает в себя:
— экспертизу уставных документов, в том числе в части соответствия гражданскому законодательству и примерному уставу;
— контроль соответствия контрактов с руководителями предприятий действующему законодательству и примерному контракту, отчетами о деятельности руководителей, в том числе в части достижения установленных показателей экономической эффективности и перечисления части прибыли в федеральный бюджет;
— контроль над наделением предприятий федеральным имуществом, эффективностью и целесообразностью его использования и распоряжения им;
— контроль над полнотой, своевременностью и качеством проводимых аудиторских проверок;
— контроль над эффективностью и целесообразностью учредительской деятельностью ФГУПов;
— контроль кредитной политики ФГУПов;
— контроль динамики установленных показателей экономической эффективности, распределением прибыли и перечислением части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий в федеральный бюджет.
Налаживанию действенного контроля над деятельностью ФГУПов и МУПов препятствует отсутствие предусмотренного ГК РФ специального федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Необходимо отметить, что предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника.
Реально полномочия собственника, т.е. государства, единолично осуществляет руководитель унитарного предприятия. Взаимоотношения руководителя унитарного предприятия с собственником регулируются законодательством о труде. Тем самым созданы значительные трудности для применения к руководителям государственных предприятий мер ответственности за результаты их деятельности по управлению предприятиями.
На практике широкие полномочия руководителей ГУПов в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к отрицательным тенденциям:
— переводу части товарных, финансовых потоков и денежных средств унитарных предприятий в дочерние предприятия, создаваемые руководителями ГУПов, в результате чего прибыль дочерних предприятий присваивается и распределяется не собственником имущества, а менеджером, происходит скрытая приватизация государственных активов;
— отсутствию со стороны государства контроля над формированием, утверждением и исполнением инвестиционных программ ФГУПов, что приводит к неэффективному использованию ресурсов и выводу активов;
— заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия. В результате искусственно завышается себестоимости продукции, а в ряде случаев происходит хищение государственного имущества;
— отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
— невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.
Всё это приводит к тому, что растет количество неплатежеспособных ГУПов и регулярно нарушается норма ст. 295 ГК РФ, согласно которой собственник, т.е. государство, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
Правовой институт государственных и муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и соответственно существующая система управления ФГУПов неэффективны и требуют кардинального реформирования. Возможности государства и муниципалитета управлять унитарными предприятиями не соответствуют их количеству. До сих пор отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий.
Возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в пользу юридических и физических лиц (приватизацию) следует рассматривать как один из элементов единой государственной политики по управлению государственным и муниципальным имуществом. В ходе контрольных мероприятий по приватизационным решениям прежде всего определяется, насколько приватизация того или иного предприятия соответствует краткосрочным и долгосрочным интересам государства. Ключевым критерием при решении вопроса о целесообразности проведения приватизации конкретных объектов является общее состояние экономики. Именно им определяется выбор одного из двух решений: получить разовый доход от продажи предприятия (пакета акций) или сохранить его в качестве постоянного (возобновляемого) источника доходов федерального бюджета.
§
Применяемые Счетной палатой методы контроля эффективности управления пакетами акций, долями (паями) в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ зависят от степени участия государства и муниципального образования. При этом выделяются хозяйственные общества и товарищества с долей участия государства 100%, с долей участия государства более 50%, с долей участия от 25 до 50%, с долей участия менее 25% и с использованием специального права «золотая акция».
Данный вид контроля включает в себя:
— экспертизу учредительных и уставных документов;
— контроль изменений уставов и уставных капиталов;
— анализ ведения реестра акционеров;
— контроль деятельности представителей государства в органах управления;
— контроль эффективности и целесообразности учредительской деятельности и кредитной политики;
— оценку текущего финансового состояния АО по результатам анализа финансовой отчетности, расшифровок к ней, справок и других материалов, представляемых руководителями предприятий и представителями РФ в органах управления акционерных обществ;
— оценку эффективности использования имущества предприятиями;
— контроль выполнения утверждаемых органами исполнительной власти показателей экономической эффективности деятельности АО;
— контроль распределения прибыли, начисления и перечисления дивидендов на долю участия в соответственный бюджет;
— внесение предложений по совершенствованию управления АО, о реорганизации предприятий, их ликвидации или продаже пакетов акций.
Функции контроля в процессе управления государственными или муниципальными долями (пакетами акций) в акционерных обществах имеют следующие отличия:
— 
необходимость разработки стандартов эффективного управления в условиях большого количества и большого разнообразия объектов управления;
— необходимость разработки и осуществления мер воздействия на собственника приватизированного пакета акций, принявшего на себя инвестиционные и (или) социальные обязательства;
— необходимость осуществления контроля над соблюдением прав акционеров, в первую очередь миноритарных.
Особое внимание уделяется контролю эффективности и целесообразности деятельности дочерних и зависимых обществ, в том числе, над передачей активов головного общества на их баланс, внеконкурсным переоформлением лицензий на недропользование, формированием и распределением прибыли, начислением и перечислением дивидендов на долю участия головного общества.
Реализуемая в России модель приватизации так называемых вертикально-интегрированных компаний предполагает самостоятельную приватизацию дочерних обществ с последующим внесением, как правило, контрольного пакета акций в уставный капитал головной компании. Это создает объективные предпосылки для действий, направленных на уменьшение как доли уставного капитала, контролируемого государством, так и рыночной стоимости активов, приходящихся на государственный пакет акций.
Порядок осуществления контроля в процессе управления
Для осуществления контроля над деятельностью АО, более 50% акций которых находятся в федеральной или муниципальной собственности, органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) обязаны ежегодно:
— утверждать по согласованию с Минэкономразвития или с соответственным органом муниципального образования показатели экономической эффективности деятельности АО;
— проводить анализ эффективности предприятий с привлечением, при необходимости, специализированных организаций;
— определять рекомендуемый размер дивидендов для голосования в установленном порядке представителей органов исполнительной власти в органах управления указанных обществ;
— направлять в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом или в соответственные органы муниципального образования информацию о результатах анализа эффективности деятельности акционерных обществ для обобщения.
Возмездное отчуждение государственного имущества в пользу юридических и физических лиц (приватизацию) следует рассматривать как один из элементов единой государственной политики по управлению государственным и муниципальным имуществом. В ходе контрольных мероприятий по приватизационным решениям определяется, насколько приватизация того или иного предприятия соответствует краткосрочным и долгосрочным интересам государства и муниципального образования.
Ключевым критерием при решении вопроса о целесообразности проведения приватизации конкретных объектов является общее состояние экономики. Именно им определяется выбор одного из двух решений: получить разовый доход от продажи предприятия (пакета акций) или сохранить его в качестве постоянного (возобновляемого) источника доходов федерального бюджета.
При определении целесообразности приватизации объектов государственной и муниципальной собственности принимается во внимание и необходимость сокращения расходов государства и муниципального образования по содержанию неэффективных, а также стратегически (социально) не значимых предприятий. Контроль над эффективностью и целесообразностью распоряжения государственной и муниципальной собственностью должен предусматривать дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.
Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между потоками инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и объемами средств, поступающих в государственный и муниципальный бюджеты от продажи предприятий.
Контроль над распоряжением государственной и муниципальной собственности, в первую очередь, включает:
— проведение проверок целесообразности и законности принятия решений об отчуждении государственного и муниципального имущества;
— соблюдения органами приватизации предусмотренных законодательством процедур подготовки и проведении продаж федеральной и муниципальной собственности, в том числе, проведения предпродажной подготовки (аудит, определение начальной цены продажи независимым оценщиком и др.).
Данный вид контроля включает в себя следующие элементы.
1. Проверку соблюдения процедур формирования и утверждения ежегодного прогнозного плана (программы) приватизации федерального и муниципального имущества.
2. Проверку определения состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, наличия акта инвентаризации с расчетом балансовой стоимости активов или сведений о размере уставного капитала, аудиторского заключения и документов, подтверждающих права унитарного предприятия на земельные участки.
3. Контроль над установлением нормативной и начальной цен приватизируемого имущества.
4. Проверку соответствия применяемых способов приватизации действующему законодательству.
5. Проверку соответствия содержания информационного сообщения о продаже государственного имущества требованиям законодательства и реальному состоянию активов приватизируемого предприятия.
6. Контроль над отчуждением земельных участков, прежде всего с точки зрения соблюдения установленных ограничений и установления цены выкупа земельного участка.
7. Проверку соблюдения установленных обременений приватизируемого федерального и муниципального имущества.
8. Проверку соответствия договоров купли-продажи приватизируемого имущества действующему законодательству.
9. Анализ соблюдения обязательств покупателями приватизируемого имущества.
Одним из существенных элементов государственного контроля над распоряжением государственным и муниципальным имуществом является контроль над поступлением в федеральный бюджет денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного и муниципального имущества. Согласно Бюджетному кодексу РФ средства, полученные от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в федеральный бюджет в полном объеме и являются источниками финансирования федерального бюджета.
2.6.4.Организация инвентаризации, ведение учёта и регистрация прав собственности
Для государственного контроля над недвижимостью в 20-е годы прошлого века были созданы органы технической инвентаризации, чаще всего называемые бюро технической инвентаризации, или БТИ. Эти организации существуют до сих пор и продолжают свою деятельность, хотя система правовых отношений и государственного регулирования в сфере недвижимости кардинально изменилась.
Для проведения земельной реформы в 1991 году был создан комитет по земельным ресурсам и земельной реформе (земельный комитет). Комитет начал выдавать первые свидетельства о праве собственности на землю и инвентаризировать земельные участки. Земельный комитет, очевидно, был неудачным порождением административной системы. Было бы разумнее расширить функции органов инвентаризации и поручить им инвентаризацию и формирование новых земельных участков. Однако вместо этого создали новую организацию, вокруг которой с тех пор возникает множество вопросов и споров со стороны муниципалитетов и градостроителей, со стороны картографов, со стороны бюро технической инвентаризации, со стороны землемеров и оценщиков недвижимости.
В 1997 году в Российской Федерации появилась единая система регистрации прав на объекты недвижимого имущества. Единая система регистрации прав получает сведения об объекте недвижимости от органов инвентаризации, поэтому со стороны регистрации прав также существуют вопросы в отношении инвентаризационной системы. Административная реформа 2004 года породила федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. С тех пор прошло более двух лет, но инвентаризация недвижимости так и не объединена, и трудно сказать, когда такое объединение произойдет.
Требование регистрации прав, возникающих на объекты недвижимого имущества, впервые появилось в статье 131 Гражданского кодекса (часть первая), принятого в 1994 году. Именно с этого момента в законодательство Российской Федерации вернулось понятие недвижимость. Государственной регистрации подлежало право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненно наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты и иные права, предусмотренные законом. Федеральный закон о регистрации, регулирующий процесс регистрации прав на недвижимость, 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» был принят 21 июля 1997 года и начал действовать с 1 февраля 1998 года.
Для осуществления процесса регистрации прав на недвижимость были созданы учреждения юстиции. Первоначально органы регистрации были организованы субъектами Российской Федерации. Но после административной реформы 2004 года, региональные органы регистрации права были преобразованы в территориальные органы Федеральной регистрационной службы, подчиненной Министерству юстиции Российской Федерации.
Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) были приняты постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219.
Для каждого объекта недвижимости в ЕГРП заводится раздел. Раздел состоит из трех подразделов:
— подраздел I — описание объекта недвижимости,
— подраздел II — записи о праве собственности и об иных вещных правах на объект недвижимого имущества,
— подраздел III — записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других вещных прав на объект недвижимости.
Подраздел I содержит краткое описание объекта недвижимости, составленное на основании документов, подготовленных органами технической инвентаризации или кадастрового учета. Указывается адрес объекта недвижимости и идентифицирующие объект номера учета. В минимальном объеме указываются размерные характеристики объекта и определенные документами условия его использования.
Подраздел II заполняется записями, формируемыми на основании правоустанавливающих документов: договоров приватизации, договоров купли-продажи, документов о передаче в оперативное управление или в хозяйственное ведение, передаче в пожизненно наследуемое владение или в постоянное пользование. Некоторые из указанных видов прав существовали в коммунистическом периоде, где они частично заменяли ликвидированное право собственности. Это пожизненно наследуемое владение для граждан и постоянное пользование для юридических лиц. Как ранее возникшие, такие права могут существовать до настоящего времени.
Подраздел III состоит из специальных частей для регистрации аренды, ипотеки, сервитутов, сделок, арестов и прочих правовых и экономических ограничений, возникающих в отношении объекта недвижимости.
Сегодня территория Российской Федерации разделена на регистрационные округа. Регистрационные округа, как правило, совпадают с границами субъектов Российской Федерации, но могут объединять несколько субъектов одном округе, например, как город Санкт-Петербург и Петербургская (Ленинградская) область. В каждом регистрационном округе образованы управления Федеральной регистрационной службы. В основном регистрацией прав занимаются территориальные отделы управлений. На особенно важные объекты или объекта, расположенные в нескольких районах, право регистрируется в центральных аппаратах Управлений Федеральной регистрационной службы.
Особенности регистрации прав собственности муниципального образования
К муниципальному образованию, несомненно, относится участок территории страны, на котором расположен муниципалитет. Регистрация права на территорию, современное законодательство не предусматривает. Объектом права на территорию для Гражданского Кодекса Российской Федерации является только земельный участок. Аналогично улицы, переулки, дороги, проходы и проезды вряд ли могут рассматриваться как объекты подлежащих государственной регистрации вещественных прав, хоты в отдельных случаях может возникнуть необходимость зарегистрировать их как собственность муниципалитета, но такой случай надо рассматривать как некоторое исключение.
Муниципальное право возникает на земельный участок, находящий под муниципальным предприятием или используемый муниципальным предприятием для своей деятельности. Такое право может быть оформлено для предприятия как юридического лица или для самого муниципалитета, который также является юридическим лицом.
Муниципалитету также могут принадлежать многочисленные надземные и подземные коммуникации. Они могут быть расположены территории муниципалитета, а также вне его территории. С подземными коммуникациями могут возникать проблемы указания ее параметров, а именно, очень часто место расположения коммуникации известно очень неточно. Эта неточность вызывает трудности не только для регистрации права, она создает большие сложности для обслуживания коммуникации и для строительства, происходящего вблизи коммуникации.
Регистрация прав собственности на коммуникацию, с которой могут быть также связаны определенные права сервитута, и Российской Федерации не распространено. После советского периода истории страны коммуникации находятся на балансе обслуживающих организаций (суррогат права собственности советского периода) или значительно реже на коммуникацию может быть оформлено право собственности таких организаций.
Право собственности муниципалитета распространяется на муниципальные предприятия, и должно быть на такие предприятия зарегистрировано. В действительности такое право регистрируется не часто, это связано с тем, что сама регистрация права собственности на предприятия законодательством продумана очень слабо. Вместо права на муниципальное предприятие муниципалитет может зарегистрировать право на объекты недвижимости, входящие в данное предприятие, имеются в виду земельные участки, здания и сооружения, входящие в состав или используемые данным муниципальным предприятием.
Таким же образом право собственности муниципалитета должно быть зарегистрировано на общественные объекты, социальные объекты и объекты культуры, расположенные на территории муниципального образования. Регистрация прав собственности и иных вещных прав на объекты недвижимого имущества происходит для муниципалитетов по той же схеме, как регистрации вещных прав юридически лиц.
Сначала необходимо произвести инвентаризацию объекта недвижимого имущества. Затем, необходимо собрать пакет документов, которые необходим для идентификации юридического лица, являющегося субъектом права. Проблемы могут возникнуть для муниципалитета с правоустанавливающими документами. Для объектов, возведенных и недавнее время, такие документы есть, застройщик после завершения строительства документально передает объект или его части муниципалитету. Сложнее с объектами, возведенными и советский период. В те времена, правоустанавливающие документы либо не выдавались, либо за давностью времени были утеряны, либо были похищены, либо составлены очень плохо, по этому далеко не всегда удается найти правоустанавливающий документ, который может устроить юридически формально работающих регистраторов прав на недвижимость.
Определенную помощь в процессе регистрации прав могут оказать муниципалитету риелторские организации, которые по роду своей работы часто общаются с органом регистрации прав и знают многие особенности его работы. Однако, к сожалению, услуги риелторских компаний достаточно дороги и не всегда учтены в сметах и бюджетных планах, по которым живут муниципалитеты.
Вопросы и задания:
1. Каким федеральные органы управления РФ осуществляют внутренний и внешний контроль над распоряжением государственной собственностью и её использованием?
2. Перечислите контрольные функции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом
3. Назовите принципы внутреннего и внешнего контроля над распоряжением государственной собственностью и её использованием
